生物質發電年度管理方案為何“難產”(記者調查)

2020-07-09 16:26

  ■本報記者 姚金楠 《 中國能源報 》( 2020年07月06日 第 01 版

生物質發電項目

  CFP/圖

  2020年已經過半,計劃年內新建的可再生能源項目已陸續進入前期準備或開工階段。但對于生物質發電行業而言,事關年度裝機規模和補貼落實的“年度建設管理方案”(下稱“方案”)卻一拖再拖,遲遲未能出臺,成了從業者的一塊心病。

  與之相對應的是,風電、光伏行業的“方案”早在今年3月已下發,同為可再生能源的生物質發電為何“方案”久拖不決?“方案”滯后乃至無法出臺會對行業產生何種影響?年內后續新增的生物質發電項目又將遵循怎樣的規則和要求呢?

  發布征求意見稿3個月有余,正式文件卻仍未見蹤影,國家發改委、國家能源局各執一詞

  據記者了解,2020年新增生物質發電項目的管理主要涉及垃圾發電和農林廢棄物發電兩個具體領域。其實,早在今年4月3日,國家發改委環資司就曾發布《關于有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項的通知(征求意見稿)》和《關于穩步推進新增農林廢棄物發電項目建設有關事項的通知(征求意見稿)》,針對2020年起新增生物質發電項目的建設管理向社會進行為期一周的公開征求意見。

  然而,3個月已經過去,為何遲遲不見正式文件下發?為此,記者撥通了國家發改委環資司環保處處長蔣靖浩的電話:

  “兩份涉及生物質發電的征求意見稿已經發布3個多月,為什么正式文件還沒有下發呢?”

  “我現在很難回答。在這個問題上,國家能源局有不同意見,我們正在協商。”

  “您所說的不同意見是指什么?是在具體內容上有什么分歧嗎?”

  “倒不是分歧,我只能說還有一些重要問題我們正在研究,其他的我無法作出更多答復。”

  蔣靖浩所說的國家能源局“有不同意見”到底是什么呢?記者隨后致電國家能源局新能源司農村能源處,希望了解具體情況。相關工作人員告訴記者:“我們沒有不同意見,這是國家發改委環資司的工作,具體原因還要找他們了解。”

  知情人透露,行業主管部門工作交接不暢,新舊項目管理權劃分存在分歧

  雙方各執一詞,兩份《通知》久懸不決,究竟是“卡”在了哪個環節呢?

  有知情人向記者透露:“現在最大的問題是國家發改委和國家能源局都不想管了,說白了,主管單位是誰雙方還沒談攏呢。”

  “誰都不想管”的局面是否屬實?生物質發電行業的主管部門到底經歷著怎樣的變化調整呢?

  據記者了解,2020年以前,生物質發電的各類管理工作主要由國家能源局新能源司負責。但在今年1月20日,一份由國家財政部、國家發改委、國家能源局聯合印發的《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》,將生物質發電的管理權限劃分給了國家發改委。對此,針對《意見》的官方解讀中曾明確表示,在《意見》發布之時,國家能源局已就2020年風電、光伏發電管理辦法征求了各方意見,正在修改完善,國家發改委正在研究生物質發電項目的管理辦法。

  一位不愿具名的專家告訴記者,關于生物質發電主管部門的變更,在行業內也存在“兩種聲音”。“一方面,有很多從業者認為,行業的主管部門從國家能源局變成國家發改委,在管理層級上有所提升,體現了國家對生物質發電行業的重視,是利好消息;但另一方面,也有人認為,不同主管部門對行業的理解不同,一旦調整,容易在一段時間內出現管理脫節、銜接不暢的問題。事實上,兩份正式《通知》的‘難產’,著實與主管部門之間的工作交接不暢有關。”

  “交接不暢”的關鍵“堵點”到底體現在哪呢?前述知情人告訴記者,按照年初三部委《意見》要求,生物質發電是明確歸口國家發改委管理的。“但當時有一段小插曲,國家發改委環資司提出只管‘新增’,不管‘存量’,即2020年以前的項目還是由國家能源局負責。但國家能源局并不認可這樣的方式,說‘要管就全部拿走,新官不能不理舊賬’。”

  新增項目仍存補貼缺口,行業屬性及發展水平與風電、光伏存在明顯差異

  國家能源局統計數據顯示,截至2019年底,我國已投產生物質發電項目累計并網裝機容量2254萬千瓦,而據中國產業發展促進會生物質能產業分會今年5月發布的《2020中國生物質發電產業發展報告》預測,2020年,垃圾焚燒發電和農林廢棄物發電項目累計裝機總量將達到2560萬千瓦,新增項目年補貼需求至少為38億元。與風電、光伏行業一樣,在涉及生物質發電行業管理的眾多環節中,補貼的確認和發放一直備受關注。按照現行規定,進入國家可再生能源補貼目錄的垃圾焚燒發電項目可享受0.65元/度的電價,農林廢棄物發電享受0.75元/度電價,補貼的有無對于相關項目生存狀況有著至關重要的影響。

  上述知情人告訴記者,在項目能否進入國家可再生能源補貼目錄方面,此前通常都是由國家能源局拍板。“與風電、光伏等可再生能源多年來一直進行年度規模管理的模式不同,生物質發電一直是由投資企業直接向地方政府申請,核準后便可開展建設工作。隨后,地方政府再將本地項目匯總上報至國家能源局,由國家能源局根據項目的具體情況確定最終進入國家可再生能源補貼目錄的項目名單,進入目錄的項目便可享受國家補貼。風電和光伏基本都是先定好年度規模和具體項目,然后企業再實施建設。但生物質發電一般都是先建,然后再進目錄。”

  隨著《意見》的發布,新增生物質發電項目的補貼確定方式也將向風電、光伏看齊,實行年度規?;芾恚鹤?020年起,所有新增可再生能源發電項目均采取“以收定支”的方式確定。預計2020年,可用于支持新增風電、光伏發電、生物質發電項目的新增補貼資金額度為50億元。國家發改委、國家能源局將進一步明確2020年可享受補貼的可再生能源發電類型和分類別的補貼額度,相應出臺具體的管理辦法,確保新增項目補貼額度控制在50億元以內。

  “總體來看,實行有計劃的規?;芾?,思路和方向是好的。但有一點我們必須承認,雖然同為可再生能源,但生物質發電的發展水平現在已經遠不如風電和光伏,不僅規模上不及風電和規模,而且在成本下降方面也不具備優勢。”另一方面,上述不愿具名的專家也指出,在行業屬性上,生物質發電也和風電、光伏有不同,不僅僅具備發電的能源屬性,還要兼顧垃圾和農林廢棄物的處理等民生問題,在燃料管理方面的工作量遠超風電和光伏發電。“所以,在很多政策制定上并不應該完全比照風電和光伏去執行,還需要進一步結合行業特點。”該專家也表示,這也是此次兩份《通知》遲遲未能正式出臺的原因之一。

  前述知情人進一步告訴記者,在《意見》發布后不久,國家發改委環資司針對生物質發電項目進行過一次“摸底”。“經過對各地情況的初步‘摸底’才發現,僅2020年計劃要新建的生物質發電項目就需要45-50億元的國家補貼,但按照國家的計劃,今年給到生物質發電的補貼額度也就15億元左右。一看這么大的‘口子’,馬上就覺得這事不是這么好管的,國家發改委就想把管理權轉回給國家能源局,國家能源局也不會痛快答應。誰都不想管,所以就出現了現在這種局面。”

  補貼安排仍未落實,導致投資者難以開展工作,企業呼吁年度管理方案盡快出臺

  “現在沒有明確政策,我們手里的項目也不知道該怎么辦,只能先等等看,把現階段能做的工作準備一下。”哈爾濱九洲電氣股份有限公司董事長李寅告訴記者,目前九洲電氣已中標和擬中標的生物質發電項目共有約300兆瓦,已經在黑龍江省發改委申請核準。“我也問過省里的負責部門,他們也不知道現在怎么辦,國家的新政策沒有明確說法,按照以前的老政策也走不通,省里其實也不知道核準的項目最終能不能拿到國家的補貼。”李寅表示,如果這300兆瓦左右的項目拿不到國家補貼,此前測算的所有預期投資和收益都要推翻重來。“而且這會對我們的資金流產生巨大影響。這不是我們一兩個省、一兩個企業的問題,大家心里都沒底,所以還是希望國家趕緊有明確的政策出來,我們也好做下一步打算。”

  前述知情人表示,目前,由于相關的管理文件始終未能下發,財政部根本無法安排新增項目補貼資金的具體落實。“此前有一種思路,如果一直這樣下去,財政部可能會將原本計劃用于支持2020年新增生物質發電項目的資金改為支持存量項目。因為存量項目中哪些是在國家補貼目錄里的已經非常清楚,而且還有一定的拖欠問題,如果這個行業現在連誰來牽頭管理都不能盡快確定,還不如先把錢用在已經建成在運的項目上,但這種思路還沒有最終確認。”

  事實上,不僅僅是補貼流向“存量”還是“增量”的問題,據記者了解,涉及生物質不同發電形式的具體鼓勵方式目前也沒有明確說法,亟待行業主管部門進一步細化、決策。

  關于此事的后續發展,本報將持續關注。

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